近年来，随着上海城市建设力度和资金投入的不断加大，城市及面貌发生了巨大变化，取得了令人瞩目的成就。其中，尤以市民居住条件的改善为最。自上世纪90年代以来，本市中心城区共旧房约6000万平方米，动迁居民95万户，受益市民数百万。目前，随着国家土地政策的变化和市区布局调整的基本定型，在上海中心城区大规模开建新房的余地越来越小，我们判断：今后在上海市中心城区，旧房改建和将成为改善城市民生、继续优化城市的重要工作。但是，旧房改建和的难度也越来越大，既有政策滞后不配套、资金短缺方面的困惑，也有工程技术落后和群众工作方法粗糙等方面的问题。而居住在旧房、破房和危房中的市民，对改善居住条件，共享发展的呼声极为强烈，他们对党和寄予深切的期望，希望居住房屋和所在地块尽快纳入、改建范围。与此同时，上海市委第九届委员会、上海市人民特别是新一届市委领导高度重视民生，关心群众疾苦，把解决人民群众最关心、最直接、最现实的实际问题，作为工作的重点和中心。因此，对旧房进行统一规划、合理有效的改建和，已经不仅仅是一种技术上的调整，而应注入新的含义，充分体现城市风貌、积极改善民生的社会责任。现将课题调研获得的情况和提出的叙述如下： 旧房改建和，即对旧式里弄住宅、旧有公寓大楼和上世纪五、六、七十年代建造的住宅，通过拆、改、留、修等手段进行改建，以提高住宅使用功能，完善煤卫配套，改善居住条件。其中，包括对一些棚户、简屋、危房进行修缮和集中拆迁。 上海历届市委、市高度重视旧房、改建工作。从1996年开始，有关部门全面编制市区旧房成套规划，落实具体方案。通过十来年的不懈努力，上海旧房居住条件和大为改善。据统计，从1999年至今，七年来上海已完成平改坡10737幢、2270万平方米，受惠居民达38余万户。2003年上海开始实施“旧房综合整治三年行动计划”，完成综合整治3000万平方米，受益居民100万户。从2005年开始，重点转为旧房成套。目前全市旧房总面积约1亿多平方米，其中，需要或改建的约为数千万平方米，市区各区均有数量不等的必须或改建的成片旧房，其中，中心城区仍有棚户简屋和二级旧里房屋约800万平方米。按照计划，“十五”期间上海需要旧区就达2000万平方米。“十一五”规划已把400万平方米成片二级旧里以下房屋列为一项重要工作。但是，上海市区旧房、改建任务依然相当繁重。 上海市区旧房具有以下特点：一是使用年限长。相当部分旧房屋建于时期、解放初期，甚至上世纪三、四十年代，接近或超过了使用年限。二是建造标准低。由于当时客观条件和技术水平的局限，部分旧房屋建造普遍采用砖墙、砖木、预制板式结构，使用年限短，抗震、抗风、抗水能力差，内部水电煤管线老化，设施不配套。三是违章乱搭乱建多。一些旧房旧屋的业主、住户为了解决居住困难，违章乱搭乱建的现象非常普遍，进一步加快了危旧房屋的损毁速度。四是政策导向的消极作用。一方面，由于长期实行低租金制的房屋租赁政策，无论是公房或私房，其租金收入都不足以对危旧房屋进行有效的修缮和；另一方面，拆迁工作中“拆一还一”的补偿政策，对广大旧房屋业主，尤其是私房业主起到一定的消极作用，他们宁愿等待拆迁，得到一套新房的补偿，也不愿意掏钱对旧房进行修缮、，造成了工作严重滞后。五是大规模开发建设的负面影响。有相当部分地块被划了红线，但至今还是征而不拆，房屋业主与征用单位互相推诿，拖拉、等待心理严重，致使其中的旧房屋得不到起码的养护。 虽然上海旧房、改建工作取得了很大的成绩，但从建设国际大都市的前景看，与生活在旧房中老百姓的要求比，还面临不少问题和困难，主要是： 1、缺乏明确、科学的总体思。由于种种原因，当前对旧房、改建工作存在两种错误或片面的认识：一是对旧房屋总体情况及其产生的原因缺乏了解，认识没有与时俱进。以为经过这么多年的，危旧房的现存数量已经不多，不足为患，无须再加大工作力度；二是对危改工作的实施情况不甚了解，认为制订优惠政策，加大对旧房工作的扶持力度，会冲击一、二级房地产市场。这些认识上的偏差，导致上海旧房、改建工作和市民的愿望与要求有差距，一些政策和措施得不到全面落实，相应的总体规划、实施计划和政策措施滞后。 2、相关政策不配套、不落实。一方面，至今没有一部全面系统指导上海旧房、改建的地方性法规，另一方面，一些与旧房、改建工作密切相关的现行法规、政策，由于形势的变化和旧房、改建工作的特殊性，导致实践中碰到不少操作性的困难。如05年37号文《上海市旧住房综合管理暂行办法》缺细则，操作性不强、权威性不够。旧房、改建一般以区为主，但区里普遍反映，报批手续太复杂，后办理产权较难。在改建中遇到环保、消防、绿化、人防等部门，喜欢墨守成规，不能实事求是解决问题，导致一些工程进展缓慢，甚至留有尾巴。国家《城市房屋拆迁管理条例》中关于拆迁期限、补偿安置等方面的，不适应上海旧房、改建工作的实际需要，特别是《物权法》即将实施，影响深远，工作难度和成本可能增加。 3、旧房、改建资金缺口较大。按照现行的做法，往往采取市里出一点、区里出一点、物业产权人出一点的方式。有关方面，旧住房成套费用从后新增房屋出售收入、范围内公有住房出售后的净归集资金中列支，不足的费用，市、区各承担5O％。旧住房综合整治项目按每平方米60元计算补贴，低于60元的按实结算，采用市、区(县)各承担30％，业主承担40％的办法筹集。高于6O元部分由实施单位自理。平改坡综合，市房地资源管理局按项目决算的30％进行补贴，区里负责筹措70％资金。(从2007年起市房地局已不再列专项计划)据了解，有关部门十年筹措资金13亿元，修建了6千万平方米房屋，平均20多元一平米，而市场上一般要150元一平米，资金缺口较大。又如平改坡综合，每平米要140多元，市里实际只给每平米补贴18元，而居民（业主）往往不肯出钱。因此，区级财政不堪重负，导致旧房、改建工作脚步放慢。 4、旧房、改建中群众动员工作乏力。近年来，由于老百姓认知程度的提高和各方面工作的规范，旧房、改建的难度在加大。一是剩下的房屋大多是“难啃的骨头”，二是居住者以为主。特别是涉及到动拆迁和要居民承担资金的时候困难不少。据了解，现在还居住在旧房中等待改善的居民，他们看到、听到周边住房改善的情况后，普遍希望一次性地通过拆迁或来改善居住条件、提高生活质量。但是，现实和愿望往往有差距，而他们的住房又在产权等方面存在这样或那样的问题，更增加了工作的难度。此外，旧房、改建或动拆迁过程中的一些简单、及反复无常的做法，也给居民带来了不信任感，影响上海旧房、改建工作顺利展开。 5、城市风貌的存在问题。旧房是城市整体风貌的组成部分，是上海发展不可缺少的文脉，当代人既把前辈的建筑抹去，客观上也无力把现有的建筑全部翻新。一些列为一级、二级旧里的房屋，大部分都是砖木结构，虽已陈旧，却并非危屋，能否化少量的投入加以整修，延长其使用寿命，同时改善居住，到适当的时候再予动迁。我们认为，怎样把握旧房、改建作为旧区工程来推动上海城市发展的契机？一定要关注民生、尊重、以人为本。这项工作始终是城市建设环节中不可缺少的一项工作，也是一项具体而得的工作。同时，旧房、改建是一项长期而艰巨的任务。 过去二十多年，上海城市面貌变化巨大、成绩显著，但时至今日，我们也应客观冷静地审视以往的做法，对动拆迁方式的整体观念要有所改变，在一些具体工作上要不断改进。做好旧房改建的意义很大，至少包含着这样一些方面：1、民生问题。一部分无力购房的市民只能通过改建才能改善住房状况。2、人文问题。旧房是城市整体风貌的组成部分，是上海发展不可缺少的文脉，如何处理好与发展的关系，意义重大。3、资源节约问题。当今翻倒重来的事情太多，包括造房、装修，实在是一种极大的资源浪费。一些列为一级、二级旧里的房屋，大部分都是砖木结构，虽已陈旧，却并非危屋，能否化少量的投入加以整修，延长十年、二十年甚至更长时间的使用寿命。 我的泼辣女老板 进一步加强、做好上海旧房、改建工作，是涉及到广大市民改善生活，关系上海城市建设、城市形象的大事。各级党委、和有关部门要进一步统一思想，提高认识，充分认识这项工作的重要性、紧迫性和艰巨性，将这项工作摆上重要的议事日程。要把这项工作列为党、政部门未来几年的一项中心工作，建立考核体系，不断加大工作力度，切实抓紧抓好，确保抓出成效。同时，要学习、借鉴外地的好经验、好办法。 旧房、改建工作是一项情况复杂、涉及面广、政策性强的社会系统工程，需要计委、财税、规划、建设、房地、市政园林、综合执法、环卫、人防、、工商、供水、供电、供气、电信、邮政等部门的密切配合、共同努力，才能顺利推进。要完善、强化上海旧房、旧区工作联席会议制度或领导小组的功能，拓展其研究、协调解决旧房、改建工作有关重大问题的能力。抓好全市该项工作总体规划及年度实施计划，做好需要审议或协调的有关问题的前期工作，对项目进行全过程的管理、监督。具体包括：根据全市房屋实际情况，负责编制、完善旧房中长期规划，制定方案并组织实施；拟定、修改有关旧房、改建专项法规、政策并贯彻落实；对区、街道相关部门实施行业管理和业务指导；组织办理全市旧房成片的规划、用地、拆迁及其建设手续；依法对该工作的违法违章行为进行处理等。根据上海的情况，区在旧房、改建中责任重大，有必要赋予其相应的资源和自主权。 要从根本上解决上海旧房、改建问题，关键是完善相关机制。既要按照“尊重历史、实事求是”的原则，妥善解决好历史遗留问题，又要积极创造条件，确保“十一五”计划提出的400万平方米成片二级旧里以下房屋完成，还要在此基础上积极研究完善旧房工作的运作机制。作为一项社会系统工程，要建立健全上下协调、左右联动的工作机制。财政资金要根据全市P增加的比例旧房专项投入，有关方面要积极探索多渠道筹集资金参与旧房、改建的新。此外，各级宣传部门和新闻机构要加大对这项工作的宣传力度，强调旧房、改建是市民和“共建共享”的过程，增强全社会对此的支持和理解，营造良好的社会氛围。 针对05年37号文《上海市旧住房综合管理暂行办法》缺乏相应的实施细则和具体措施的情况，要总结一段时期以来的实践经验，作出适当地修改和完善其操作性。成片拆建的旧区，在一定的回搬率以内，其工程商业行为，可以享受特殊政策。如闸北区彭浦新村五街坊成片简屋，只能采取“拔点重建”的方式，考虑到改建成本，如果按的现行容积率要求，经济上将出现很大亏空，根据为民办事、实事求是的原则，相关部门对这类旧房改建允许提高容积率，推动改建工作得以实施。同时，我们认为，具有成片旧房的一些旧区，要列入市政重大工程项目，这样可以最大限度地为居民谋利，可以用足政策，突破一些滞后政策的，有利于把好事办好。 全国制定了《物权法》、国务院颁布了修订的《城市房屋拆迁管理条例》，其中最核心的内容是明确了“公私财产一视同仁”、“产权等价交换”等原则，据此修改完善《上海市城市房屋拆迁管理条例》等相关法规，确定科学、合理的房房鉴定、地块确认、强制搬迁、回迁、拆迁差价补偿标准和拆迁货币补偿标准，补偿方式标准以及开发优惠政策、监督机制、法律责任等实际问题，以推动上海旧房以至旧区工作的良性发展。 旧房、改建工作属于行为，是城市建设工作的重要组成部分。因此，根据上海财政资金较为充盈的情况，市级财拨足、拨全相关资金，必要时通过讨论立项，以来源和性。有关的专项资金，要专款专用，发挥最大效益。同时，拓宽资金来源：一是从经管房租金中提取一定比例用于旧房，二是全市每年的城市建设资金切块比例要提高，三是土地拍卖收益要提取基金，四是已房屋的销售收益。其中，为鼓励区级旧房的积极性，市级财政一般可按1：1的幅度来资金配套。 此外，还要加大多元化力度，拓宽社会资金参与度，在投入为主的同时，通过引入开发商、保险公司等参与，解决资金不足的问题。但是，也要在政策、税收、准入条件、开发主体、资金、施工管理等方面对开发商适当倾斜，让社会开发商有薄利可图或得到社会效益。对部分付不出及不愿付钱的房东，可采取灵活变通方式处理，如亲属住房公积金贷款付费、使用权抵押、代为出租、银行提供较低利率、较长还款期的政策性住房公积金贷款等方式。对一些确实困难的群体，要研究制定特殊政策措施，将旧房、改建工作与享受“低保”，盘活解困房、安居房和解决空置商品房等问题结合起来解决，由包下来。 1、建立以土地储备为主要方式的旧区新机制，变要我动迁为我要动迁，以时间换空间。具体做法是：（1）按规划确定和储备土地区域。按市区规划对成片的危棚简屋划出区域作为土地储备用地。（2）由出面，在此区域内广泛听取租赁人和产权人意见，确定拆迁的要求和愿望。（3）明确统一安置政策，以房屋安置为主，货币安置为辅。（4）按租赁人和产权人意见对区域划块。如果该块内有99%的居民有拆迁的要求，由99%居民对1%居民做工作，当100%居民要求拆迁后，才实施动迁。（5）实施动迁前，先由租赁人和产权人签署动迁申请，内容包括同意按安置方案搬迁，并附该户的安置方案。（6）拆迁地块可建绿地和停车场，进行闲置利用。以上办法缺点是操作周期长，但矛盾少，适用于棚户简屋的成片成。因为时间跨度长，相信居住条件差的居民，改善居住条件的心情迫切，会收到效果。 2、将惠及百姓日常生活的“平改坡”工程全面落实，防止表面化。具体可以统筹兼顾，分阶段进行：（1）对还可进行“平改坡”工程的旧住房小区制定目标，分段落实。（2）对有过“平改坡”工程而未能完全落实的旧住房小区，集中力量完成为止，而不是局限于沿街的几幢。（3）由部门对旧住房小区告示，说明内容和起始及完成日期。（4）其他社会团体对内容和完成情况进行点评，以有益于以后工作。“平改坡”工程不仅是改善居住的工作，而且也体现出取信于民，有利于提高的公信力。 3、在旧房改建和旧区中，要注意处理好“建设与”的关系，要有长远眼光，好城市的房屋遗产，文化脉络。对一些可拆可不拆的，尽量不拆。要正视上世纪九十年代“”不够的问题。充分认识“开发建设是发展，也是发展”的意义。要从战略高度思考城市遗产的，把遗产和城市发展紧密联系，从静态的城市为动态度与发展相融合的过程。在具体实施改建的过程中，不应片面追求速度，而应以科学的态度，慎重的操作予以积极稳妥地推进旧房、改建。所以，既要为老百姓解决生活中的不便，也要考虑到风貌建筑的内部结构不因此受到大的损害。珍惜地利用，地开发尤为重要。方案要经过有关专家论证和文保部门的审核，备案。在材料的选用上，应力求环保、节能、轻质、具有高强度的防漏、防渗功能。施工中要多借鉴国内外类似的成功经验，多创造一些建筑风貌和文化元素成功融合的实例。内部“做新”，外表“复旧”，一些区的“旧房新区”经验值得推广。 4、尽量做到原拆原建，形成市区梯度住房格局。旧房要考虑城市的和谐发展，特别是各阶层人士可以和睦相处、安居乐业、各得其所。一定要防止出现所谓的“高档区和贫民区”。前几年大批普通市民动迁到郊区的后遗症值得注意。结合落实国务院关于经济适用房和廉租房的，要在旧房改建中拿出一定资金，用于收购一部分住房，在市区掌握一定数量的旧房，推动上海的廉租房政策逐步扩大实物分配比例。 5、从已完成的改建项目看，大部分都是按年度的财政预算来安排计划，分步实施的。如静安区前两年“平改坡”，2005年做了厨房，2006年又做了卫生间的独用改建。每年组织施工，客观上造成了部分财力和人力上的重复消耗、浪费，给居民生活，出行带来诸多不便。在确定总体规划方案后，集中主要力量和资金，按街坊，划地区“从头到脚”——从房屋到地面，包括水电煤和社区配套服务设施一次性地予以综合，并在建成后推行“一体化”的管理方法。 6、长期以来进行的旧区一定程度上存在“还欠债”的认识。但也应看到，随着生活质量的提高，城市功能定位的明确，考虑问题如果不从复兴城市整体机能、整治城市综合的目标出发，如果不对被的土地及其所属的建筑、设施应该具备哪些功能，有一个清楚的概念，那么，是不符合当前和谐社会建设的。上海已进入一个新的历史发展阶段，必须要以更高标准来改建旧房，旧区。要防止的房屋几年一过，又成房，即放到城市功能升级的高度来认识的重要性，明确特定区域的功能分工，并在功能清晰的前提下进行区域规划和。同时，房屋内部的标准要提高。这样，土地在实现其价值的同时，也对增强城市综合竞争力提供了贡献度。因此，与城市活动相关的道、停车场、绿化、广场、学校、商业、交通换乘枢纽等公共设施要一并考虑，统筹规划。这样，旧房改建、才真正被赋予了城市更新，提升综合竞争力的新内涵。
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